我国殡葬法规的实施

1981年、1989年和1997年，民政部曾三次主持召开了全国殡葬工作 会议，在认真总结经验教训的基础上，先后就殡葬行政管理、殡葬服务、 殡仪馆（火葬场）及公墓的管理与建设、殡葬设备和殡葬用品的生产与销 售等方面，制定发布了 30多件殡葬管理的部门规章和政策性文件。特别是 1997年国务院《殡葬管理条例》颁布之后，许多地方结合本地情况，建立 了殡葬管理机构，加大了殡葬执法力度。

1.殡葬法规实旌的成果

推行火葬、改革土葬取得了突破性进展。1978 ~2009年，全国共计火 化遗体8483. 2万具，遗体火化率从1986年的26. 2% ±升到2009年的 48. 2% ,其中2005年达到53% ,成为历史以来的最高水平。北京、天津、 上海、山东、江苏、辽宁、吉林、黑龙江等地的火化率已达到95% ~ 99%,实现了遗体火葬的普及。一些地方建立了一批农村公益性公墓，部 分地区开展了平地深埋、不留坟头的活动。各地通过法律法规的引导，宣 传教育的深入，表彰先进典型，处罚违法行为等手段，制止殡葬活动中不 文明、不健康的现象，教育公众破除传统的陈规陋习，新的文明祭奠形式 正伴随着和谐社会的构建，逐步为人们所接受，尤其是在城市被普遍采用 的遗体告别、追悼会等简洁的葬礼形式正在广大农村推广，因大大缩短了 停灵时间而减少了遗体对环境的污染。

殡葬事业蓬勃发展，管理和服务水平显著提高。民政部于1983年颁布 了《殡葬事业单位管理暂行办法》，为殡葬事业的发展注入了活力，按照 经济效益和社会效益并重的原则，对殡葬事业的经营管理进行了重大改 革。1990年民政部颁布实施《殡仪馆等级评定办法》和《殡仪馆等级标 准（试行）》后，各地对殡仪馆进行了更新改造，出现了一批环境公园化、 设备设施现代化、管理规范化、服务优质化的殡仪馆。1999年民政部和建 设部发布实施了《殡仪馆建筑设计规范》的国家标准，大大提高了殡仪馆 建设的科学性，标志着殡仪馆建设进入了正规化建设阶段，也标志着我国 的殡葬事业进入了一个新的发展时期。

2.构建和谙社会的新时期殡葬法规

为了适应构建和谐社会时期殡葬改革和殡葬管理的需要，民政部于 2009年12月3日以民发［2009］第170号文件形式发出了《进一步深化 殡葬改革，促进殡葬事业科学发展的指导意见》（以下简称《指导意 见》）。《指导意见》是对新时期重要问题提出见解和处理办法，属于业务 指导范畴，具有原则性（坚持方向，组织性强）、针对性（认清形势，解 决问题）、指导性（因地制宜，分步实施）、前瞻性（适应形势，体现创 新）的特点。

（1） 《指导意见》的总体思路

《指导意见》对殡葬改革和殡葬事业发展的原则、任务、目标高度擬 练，提出“坚定不移地推动殡葬改革，强化政府责任和投入，完善殡葬服 务体系，建立殡葬保障制度，理顺殡葬管理体制，促进殡葬科技进步，树 立殡葬改革新风，加强殡葬行业监管”的总体思路，旨在逐步扩展殡葬改 革成果并全面推进。

（2） 《指导意见》的基本内容

一是坚持四个原则。

以人为本，科学发展。殡葬改革和管理要服务于需求者、提供者、管 理者、管理对象，重点是特定人群乃至全体公民，要兼顾历史、立足现 实、展望未来，确定总路径，关注焦点、重点和难点，建立科学的殡葬行 为体系，科学发展的目标是人际和谐、代际和谐、人与自然和谐、历史与 未来和谐。

政府主导，市场参与。要引领社会习俗变革，承担公共服务责任。政 府要积极地制定制度和规划，筹措资金增加投入，提供均等化的基本服 务，加强监管。发挥市场参与的作用，丰富产品、满足需求，平等竞争、 调节价格，共同进步、提升水平。

政事分开，管办分离。认真分析殡葬改革与管理的历史过程，适应国 家总体改革的大潮，做到政事分开、管办分离，行政单位的职责在于制定 和执行政策、协调与监管，管理单位的职能在于管理与执法，服务单位的 职责在于提供优质服务。

统筹兼顾，分类指导。要“立足当前，着眼长远；协调城乡，区域发 展；实事求是，因地制宜；突出重点，分步实施”，以期符合和谐社会的 发展。

二是承担六项任务。

要尽快遏制一些地区火化率下滑和乱埋乱葬的问题，通过积极推动和 倡导，节地葬法和不保留骨灰逐步被公众接受，建立起比较完善的殡葬服 务网络、殡葬救助保障制度、殡葬管理体制和运行机制。

坚持推行火葬，创新安葬方式。科学确定和逐步扩大火葬区，巩固提 高火化率，推广节地葬法，着力治理“装棺二次葬”，倡导不保留骨灰, 实现骨灰安葬多样化，降低占地安葬比例。

积极改革土葬，依法管理殡葬活动。加大宣传力度，引导移风易俗, 治理乱埋乱葬，逐步缩小土葬区，严格限制墓葬用地，推广在荒山瘠地相 对集中安葬的公益性做法，推广不留坟头的遗体安葬方式。

改善殡葬设施，提高公共服务能力。建立和强化政府对殡葬事业的投 入机制，完善殡葬服务设施，编织殡葬服务网络，加强公益性骨灰存放设 施建设，实现节地和减负目标，更新改造落后火化设施设备，实现节能减 排目标。创新服务模式，倡导诚信优质服务。

规范公墓管理，保护生态环境。制定公墓建设规划，从严审批经营性 公墓，积极协调有关部门，取缔非法公墓、纠正违规建设公墓，加强监 管，防止炒买炒卖、治理豪华大墓。

减轻公众负担，实现基本服务均等化。合理界定基本服务和选择性服 务，严格执行价格政策，平抑服务和商品价格，大力推行惠民殡葬政策， 建立均等化保障制度。

树立文明新风，促进殡葬事业发展。倡导新观念、新风尚、新文化， 加强理论和文化研究，推进科技创新和人才队伍建设，加强行风建设和纠 风工作。

三是釆取九条措施

制定完善殡葬事业发展规划，提高殡葬服务水平，加强公墓管理，推 行惠民殡葬政策，理顺殡葬管理体制，树立移风易俗新风尚，促进殡葬改 革创新，加强殡葬监管和行风建设，加强组织领导。

(3)《指导意见》的新提法

《指导意见》紧紧围绕和谐社会建设，通过一些崭新的提法，体现了 新思路和殡葬改革的方向。如，骨灰安葬备案制，绿色殡葬，基本服务为 主体、选择性服务为补充的服务格局，公益性殡葬服务单位的责任与义 务，火葬场、殡仪馆的业务范围，经营性公墓的控制机制，公益性公墓不 得转为经营性，预售的墓位确保自用，加大殡葬资源循环利用率，墓碑小 型化、艺术化，一站式殡葬服务，带头降低市场调节价，多层次殡葬救助 保障体系，公共投入和稳定增长机制，新农村建设规划和村级公益事业建 设规划，福利彩票公益金使用，政府赎买，环保殡葬产品，资格准入和行 业准入制度等。

(4)《指导意见》的着力点

一是突出以人为本。确认公共服务边界，减轻治丧公众负担，提高殡 葬服务水平。积极采取便民、利民、惠民措施。

二是推行惠民政策。明确责任主体，结合需要与可能，小范围、低标 准起步，从分步实施到全面推进。

三是理顺管理体制。明确各部门职责，明确民政部门任务和定位，实 现政事分开、管办分离。

四是促进改革创新。促进创新，解决理论、技术、机制问题，健全监督 机制，建立公墓控制机制，探索建立从业人员资格准入和行业准入制度。